作者：白玫
发表于《价格理论与实践》 2022年09期
摘要
受“美国优先”、地缘政治关系紧张和新冠疫情影响，全球产业链供应链风险加大。在新冠疫情导致供应链危机后，欧盟将产业政策的重点放在了加大产业链供应链韧性上。通过研究发现：欧盟产业链供应链政策的主要特点：第一，通过技术优势和产业范式全面转变，特别是产业链供应链游戏规则的改变，重塑全球产业链供应链，使工业继续成为欧盟经济增长的加速器。第二，重点发展改变产业链供应链规则的技术，最大限度地发挥其在气候变化和数字技术方面的优势。第三，鼓励欧盟制造，强化欧盟产业链供应链的自主权，建立稳定的欧盟核心矿产供应链，打造欧盟战略产业生态系统。从本质上分析，欧盟制定产业链供应链韧性政策的目的是通过打压竞争对手，以强化其产业链供应链韧性。对此，我们应跟踪欧盟产业政策的新变化，研判其对中国产业链供应链的可能影响，做好应对措施；加强产业链供应链韧性政策建设，树立中国是保障全球供应链韧性的可靠合作伙伴形象；短期应该专注于产业链供应链稳定和有序恢复，中长期要继续推动产业链供应链低碳转型和数字化转型。
关键词 产业政策；供应链韧性；产业规则；区域产业生态
基金
中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）；国家社科基金项目（“双循环”新格局下我国企业对外直接投资嵌入全球创新网络质量研究）；2021年度雄安智库课题资助。
当前，产业链供应链已成为大国竞争的主要战场。面对地缘政治冲突加剧、“美国优先”和中国清洁能源转型领域产业优势等竞争环境的变化，欧盟在新冠疫情供应链危机后，将产业政策的重点放在了强化欧盟产业链供应链韧性上。扩大欧盟区工业生产能力，提高欧盟产业链供应链自主权；增强企业应对供应链风险能力，提升欧盟共同市场供应链韧性；确保欧盟在数字化与低碳转型中的领先地位，重塑全球产业链供应链①。欧盟产业政策的这些变化，将对中国工业发展的国际竞争环境产生重大影响。研究欧盟产业链供应链韧性政策，对于中国提升产业链供应链韧性和安全水平、参与国际竞争及与欧美博弈有着重要的意义。
1 欧盟产业链供应链韧性政策的主要内容
产业链供应链韧性是指提升产业链供应链的抗打击、复原和可重塑能力。欧盟产业链供应链韧性政策主要有：一是增强欧盟共同市场供应链韧性；二是重点发展改变产业链供应链规则的技术；三是建立稳定的核心矿产资源供应链；四是打造欧盟战略产业生态系统等。
（一）增强欧盟共同市场供应链韧性
新冠疫情背景下，欧盟委员会提出了一系列措施提升欧盟共同市场抵御供应链风险的能力。
1.共同市场应急工具。
设立共同市场应急工具，授予欧盟委员会应对供应链危机的紧急权力，确保关键商品和服务可以在危机时期自由流动。其内容主要有：（1）加强监测和预测，重点监测战略性商品和服务的供应链运行情况，使欧盟可以同步获得相关产业的生产供应能力、产品库存和市场需求等数据②。（2）欧盟委员会有权强制要求欧盟成员国优先生产供应短缺的商品，以确保短缺商品供应，这与美国总统有权强制企业接受优先级订单类似。（3）避免欧盟共同市场碎片化。在危机时期避免一些欧盟成员国采取内部市场限制（例如限制口罩出口、关闭边境）和歧视性措施（例如能源双重定价），从而加剧供应链危机。
2.加强欧盟共同市场建设。
建立共同市场是欧盟增强产业链供应链韧性的关键③。2021-2027年欧盟共同市场建设的主要内容有：（1）提高欧盟共同市场的有效性；（2）提升欧盟企业的竞争力，特别是中小企业的竞争力；（3）制定有利于欧盟产业链供应链韧性的欧盟标准；（4）加大资金支持力度，推动高质量统计数据建设。
（二）建立稳定的核心矿产供应链
欧盟核心矿产资源供应链脆弱。所谓核心矿产资源是指对清洁能源转型至关重要的矿产资源。一方面，欧盟核心矿产资源开采量低，大部分依赖于欧盟以外的国家。受环境与社会制约，欧盟关键金属资源进口依存度很高，达75%-100%。如制造风力发电设备所需矿产资源（稀土）和制造锂电池所需矿产资源（钴、天然石墨、锂等），欧盟开采量仅占世界的1%。另一方面，核心矿产资源冶炼加工产品供应链稳定性较低。受环境和社会约束，欧盟核心矿产资源加工生产能力较低，进口依存度高。例如，欧盟与风力发电设备和锂电池相关的矿产资源冶炼加工能力，仅占世界10%左右；欧盟与光伏电池组件相关矿产资源冶炼加工能力，仅占世界5%左右。
欧盟正在推动建立稳定的核心矿产供应链。相关政策主要内容有：（1）确定最具战略意义的核心矿产资源清单。通过对矿产资源的重要性和供应链风险评估，选择核心矿产资源，并积极确保这些矿产资源的稳定供应。清单每三年更新一次。锂、稀土等30种矿产资源和钛被选为2020年核心矿产。（2）加强核心矿产的生产和加工，建立欧盟区核心矿产材料产业生态系统。推动扩大核心矿产资源的生产和加工能力，培育核心原材料全产业供应链，构建核心矿产材料产业生态系统，减少对欧盟以外国家的依赖，保障区域供应链，加强资源安全。（3）回收关键原材料和开发替代材料。通过回收废旧材料和开发替代材料来满足对核心矿产资源的需求，从而降低核心矿产供应链风险。（4）加强国际合作，提高核心矿产供应来源多元化。受资源禀赋限制，欧盟核心矿产仍将依赖进口。通过国际合作，建立一个可持续的全球矿产资源市场。希望通过与中国建立战略伙伴关系，保持友好和平衡的经济关系。
（三）大力发展改变产业链供应链规则的技术：以德国为例
1.将数字化技术和低碳技术作为改变产业规则的手段。
德国认为，只有那些拥有并掌握新技术的国家，才能保持其工业的国际竞争优势。德国产业政策在技术上追求两个目标：一是发展和应用数字化技术、低碳能源技术等改变产业链供应链游戏规则的技术；二是制定相关新技术的全球标准。
2.发展低碳技术对德国机会多于挑战。
低碳技术的特点是碳排放强度低。由于工业在全球温室气体排放所占比重大，迫切需要在满足消费需求的同时，降低工业生产资源消耗，提高能源效率，降低工业碳排放。发展低碳技术成本很高，但也为德国提供了新的机会。一方面，德国凭借领先的低碳技术获得更多的投资机会。例如，德国化工巨头巴斯夫投资中国湛江100亿欧元的项目，是包括CCUS低碳技术的综合化工项目；另一方面，凭借低碳技术的优势，德国在环境和气候保护相关的产品出口中占据国际领先地位。
3.为新技术落地创造政策环境和基础设施条件。
第一，加大对新技术的投资，增加新技术融资规模；第二，在人工智能、工业4.0、主权可控的数据基础设施、数字平台和交通等领域，促进数字化转型的价值创造；第三，通过低碳技术为气候保护制定技术路线和政策。
（四）打造面向未来的战略产业生态系统：以德国为例
1.现代产业政策是确保德国工业竞争的重要手段。
作为全球最重要的工业大国，德国面临着巨大的技术、能源和地缘政治挑战。气候变化、核心矿产资源稀缺、经济社会数字化转型、国家干预的增加和人口结构变化等全球性问题，对德国工业构成重大挑战，也是发展机遇。这些挑战要求德国工业主动改变和适应新形势，并以机遇为导向，塑造未来工业的发展方向，从而保持德国工业的长期竞争力。
德国现代产业政策就是为了保障本国工业的持续竞争优势，创造有利于创新的环境。为了确保德国作为世界高质量工业基地，德国发布《2030年国家工业战略》，明确提出德国应在国家、欧洲和全球层面的所有相关领域保持竞争力。在产业选择上，德国将健康、交通、能源和通信等作为重点产业。
2.医药行业是德国未来发展的重要领域。
制药、医疗技术、医疗设备等医药产业是德国具有传统优势、面向未来的产业，是德国高科技战略的重要组成部分，其主要特点是创新型技术密集、医学应用广泛、市场增长率高。德国是全球领先的制药创新基地和临床试验基地，是第二大医药产品出口国，是全球第三大医疗技术生产国。德国在尖端医疗设备的优势主要体现在：电子诊断设备、X光机、消毒设备和轮椅、牙科器械及眼科器械等。
3.电动汽车、航空航天和造船是德国未来发展的重要领域。
近年来，欧美国家的交通行业提出了“移动性”（Mobility）行业概念。移动性与传统的交通运输（Transportation）有联系，但也有一定的区别。其不仅包含人和物的移动，也包括交通方式、交通服务质量的选择权。在德国，通常用移动性行业替代传统的交通运输业。（1）电动汽车是德国移动性行业的最重要领域。电动汽车为德国提供了巨大的经济和社会发展机会。因为电动汽车不仅可以减少碳排放，而且创造了新的产业链和价值链。（2）航空航天也是德国移动性产业的重要领域。航空航天业是德国最具创新性和最有发展前景的行业，被列为高增长率和强大工业核心的重点产业，其竞争力居美国、法国之后，位居世界第三。卫星支持的导航和定位技术在航天航空及其他相关经济部门的应用越来越多，是德国航天航空业发展的重点。德国在轻量化工程技术方面处于世界领先地位，航空和卫星制造业对复合材料、碳终结等材料的需求不断增长。（3）德国造船业是以高科技为导向、拥有丰富专业知识和强大创新能力的行业，是德国移动性行业的重要领域之一。
2 追赶型产业的供应链韧性政策：以电池产业为例
电池产业是欧盟追赶型产业的典型代表。发展有竞争力、可持续的电池产业链供应链，不断提高欧盟电池产能，最终实现电池自给自足，是欧盟电池产业发展的重要目标。
（一）欧盟电池产业链供应链现状
欧盟电池产业链供应链自主性低，其电池生产能力只能满足需求的3%。锂电池是汽车产业清洁低碳转型的关键。随着电动汽车和储能需求增加，高性能锂电池发展空间巨大，欧盟将发展电池产业作为其战略性产业的重要组成部分。
（二）保障欧盟电池产业链供应链韧性的标准与法律
1.用标准重塑全球电池产业链供应链。
制定有利于增强欧盟电池产业链供应链韧性的欧盟标准，阻断非欧标电池产品进入欧盟市场。将欧盟高环保标准应用于电池产业的整个供应链，实现从根本上阻断非欧标产品进入欧盟市场。
2.用可持续性义务重塑全球电池产业链供应链。
对电池生命周期可持续性义务进行立法，这是2022年3月欧盟通过的新电池法规。其主要内容包括：第一，根据设计和用途重新对电池进行分类，将电池分为设备电池、启动电池、动力电池和工业电池四大类。第二，强制动力电池和工业电池提供碳足迹标签。自2024年7月起，欧盟市场上的工业电池和动力电池将被强制披露碳足迹；自2026年1月1日起，电池必须贴有CO2排放的标签；自2027年7月1日起，将实施严格的电池碳足迹要求，即电池碳足迹必须在其整个生命周期内低于其规定的最大值要求，才能获准进入欧盟市场。第三，对新电池强制要求再生铅、钴、锂和镍的最低使用量。2027年1月起，强制披露电池再生材料的使用比例情况；2030年1月1日起，强制要求再生材料的使用比例，2030年钴12%、锂4%、镍4%、铅85%；2035年钴20%、锂10%、镍12%、铅85%。第四，电池管理系统和电池护照。电子信息交换系统是全球电池联盟提出的用于交换工业电池和动力电池信息的电子系统，旨在提高电池供应链和价值链的透明度。2026年1月1日之前引入电池护照，作为欧洲首个数字产品通行证。电池护照是工业电池和动力电池的电子档案。
（三）电池战略行动计划及目标
欧盟致力于建立电池产业的一体化产业链供应链，包括原材料、核心材料、电芯（模组）封装制造、电动汽车（储能装置）、电池回收利用等。从原材料采购、投资支持、研发、人力培训到环保监管、贸易监管等领域，制定了关键计划和实施步骤。欧盟制定电池战略行动计划旨在将欧盟电池标准确立为全球电池行业的国际标准，并为欧盟电池企业创造有利的政策环境。
电池战略行动计划是在欧盟委员与欧盟成员国以及相关行业等利益相关者充分讨论、协商后制定的，旨在使欧洲可持续的电池产业在循环经济背景下成为全球领导者。具体包括：关键原材料研发与创新、融资与投资、标准化与监管、贸易和技能发展等方面的措施。
（四）建立具有竞争优势和可持续发展的欧洲电池生态系统
为建立具有创新能力、竞争优势和可持续发展的欧洲电池生态系统，欧盟大力支持欧洲电池制造投资，加速培育电池产业；推动研发和创新，增强欧盟电池产业国际领导力；加大针对性人才培训力度和国际人才吸引力度，确保电池产业链的高技能劳动力供给。
1.电池产业链供应链韧性的主要政策。
第一，电池产业是欧盟低碳转型的关键产业，也是保持欧盟汽车产业竞争优势的关键产业。欧盟市场对锂电池需求大，像重型装备制造业、储能、电动汽车等行业对电池有着巨大的需求空间。第二，欧盟积极建立本地电池产业链供应链，支持欧洲大规模电池制造。积极培育和吸引电池全产业链的优秀企业，包括与活性材料的制造与回收、完整电池和电池组件生产制造、用于汽车产业和电力系统应用科技等相关的企业。第三，加强欧盟对先进（包括锂离子）电池技术和颠覆性电池技术研究和创新的支持；发展和加强高技能的欧洲电池行业劳动力；支持欧洲电池制造业的可持续发展，以确保其对环境的影响尽可能小。
2.发展电池产业是欧盟一些成员国政府主要推动的产业战略。
德国、法国、瑞典等都将电池产业作为发展的重点，如瑞典通过政府主导的政策提案组织Fossil Free Sweden宣布“可持续电池价值链战略”，将电池作为国家战略产业。欧盟电池产业链供应链政策目标如下：第一，优化电池产业政策，为欧盟电池产业链供应链发展创造条件。为企业提供绿色融资和风险投资等多种融资方式，吸引电池生产制造企业落户欧盟；支持技术创新、业务创新和新法规试验。第二，建立电池材料循环利用体系。循环利用是锂离子电池产业可持续发展、减少原材料需求、减少温室气体排放的关键。促进从废旧电池中提取和回收关键原材料，不断增加循环材料使用量；制定电池可持续、可追溯标准。第三，加大人力资源开发力度。在材料科学、冶炼技术、电气系统、电池包结构与设计、电池安全与数字化等领域每年培养研究和生产人才，积极吸引海内外人才和专家。第四，促进合作与对话，解决关键技术和原材料的可获得性。电池关键技术和原材料仍然是欧盟电池产业链供应链的主要瓶颈，将电池作为欧盟可持续产业进行宣传，有利于吸引更多投资和电池供应链稳定。